[서울시소식] 도시재생과 공공소유 최근 몇 년 동안 한국사회는 ‘도시재생’이라는 네 글자에 의해, 도시계획을 짜왔다고 해도 과언이 아닙니다. 낙후되어 사람들의 발걸음이 끊긴 지역을 다시 사람들의 관심과 주목을 받는 곳으로 만들려는 노력들이 어느 정도의 성과를 내려고 하던 찰나, ‘젠트리피케이션’ 즉 지대상승으로 인한 원 주민의 퇴출 등이 발생하였습니다. 도시재생의 목적은, 지가 상승 혹은 임대료 상승만도 아니고, 또 그것이 결코 목적일 수 없었을테지만 왜 이런 문제들이 발생하게 된 것일까요. 이번 시간에는 간략히 도시재생과 공공소유에 대해서 알아보며, 이런 문제들의 역사적 배경과 형태를 알아보도록 하겠습니다. <서울의 대표적인 도시재상사업 중 하나인 '서울로 7017'>도시재생사업은 1970년대 이후 선진국 산업도시의 탈공업화와 교외화에 다라 발생한 도시 내 퇴락지역에 활력을 불어넣고 도시경제 성장을 촉진하기 위한 의도를 갖고 시작한 것입니다. 그러나 지금은 접근성이 좋지만 과소이용 상태에 있는 도심부나 도시지역을 다시 개발하여 새로운 공간을 창출하고, 증가한 가치를 사유화하는 도시정책을 포장하기 위한 말로서 거의 대부분의 국가와 도시에서 사용되고 있습니다. <서울 4대문 중 하나인 돈의문(서대문) 지역에 형성된 돈의문박물관 마을, 사진 출처 : 서울경제>본래적 의미로서 ‘퇴락지역’은 탈산업화 과정에서 발생한 공지 도는 버려진 토지와 주택, 공업화 시대의 유산으로서 오염된 부지, 토지와 시설의 장기간 과소이용, 장기침체를 겪고 있는 지역경제, 낙후된 공공서비스 환경 등의 특징을 갖고 있었습니다. 하지만 현실은 이러한 특징을 아주 적게 반영하거나 아니면 인위적으로 특징을 형성하여 도시재생을 하고 있는 측면입니다. 그 이유는 실무적인 차원에서 ‘퇴락지역’을 선정하는 것은 도시정부와 도시상황에 따라 매우 자의적으로 이루어지고 있기 때문이며 원 주거자와의 충분한 협의가 없이 이루어지기 때문입니다. <민간이 실시하여 구성된 익선동, 사진 출처 : 조선일보>도시재생사업에서의 핵심적인 절차인 토지정리 과정은 ‘공적사용’이라는 명분 아래 국가주권을 동원한 강제수용(공용수용) 방식으로 사유재산권 박탈과 이전을 수용하며 실정법 상으로는 합법적인 형태를 띠고 있습니다. 하지만 실제로는 사적자본의 이익을 위한 공용수용이며 이를 일컬어 ‘사익을 위한 공용수용’ 혹은 ‘사적공적수용’이라 표현합니다. 이런 사적공용수용이 가장 광범위하게 일어나고 있는 국가로는 미국을 들 수 있습니다. 미국은 도시개발과 재생 사업을 한다는 명목으로 글로벌기업의 첨단연구개발시설을 짓기 위해 일반 가정의 집을 허물거나 카지노 호텔의 주차장을 짓기 위해 개인의 집을 허물기도 합니다. 이러한 미국의 도시재생에서의 ‘공익’이란 변화하여 왔습니다. 미국 연방대법원과 주법원의 판례의 변화를 통해 3가지로 공익 개념을 범주화할 수 있습니다. 첫 번째는 수용한 재산을 공공이 소유해야만 하는 ‘공공소유’가 공익이며, 가장 좁은 의미의 해석으로 받아들이고 있습니다. 이 관점은 19세기 초 이래 민영철도회사 등과 같은 사기업에게 공용수용권을 부여하면서 공적소유 기준을 더 이상 갖출 수 없게 되었습니다. 두 번째는 ‘공중에 의한 사용’입니다. 일반공중의 ‘공적 접근’을 공익요건으로 간주하는 것입니다. 이 정의 하에서는 누가 공유재산을 소유하는가는 의미가 없고, 권리의 차원에서 일반 공중에게 개방되어 있는가가 중요한 기준이됩니다. 세 번째는 공익을 ‘공공목적’ 혹은 ‘공적편익’으로 해석하는 입장입니다. 세 가지 범주 중 가장 넓은 범주입니다. 20세기 중반 이후 미연방대법원은 이 세 번째 관점을 지지하고 있습니다. 우리나라 역시 미국과 크게 다르지 않습니다. 따라서 경제개발이라는 목적을 포함하여 공적 이해관계에 다른 정당성이 있다면 어떤 목적으로라도 사유재산을 수용할 수 있다는 것이기 때문에 잠재적으로는 공굥수용 권한의 행사에 제한이 없어지게 된 것입니다. <서울시의 대표적인 도시재생 사례, 세운상가> 경제개발을 목적으로 하는 사업들이 공익개념으로 정당성을 부여받으면서도 도시재생지역에서 사적자본이나 사적이익을 추구하려는 대부분의 개발사업들이 공용수용을 통해 이루어지는데 문제가 있습니다. 이러한 현상은 사적이익으로 뒤얽힌 사회적 규범들이 공적공간과 공간의 공공성, 자원의 공유성을 지배한다는 것을 의미합니다. 도시개발 사업이 지금처럼 매우 넓은 의미의 공익개념에 근거해서 이루어진다면, 자본투자를 많이 하거나 토지이용 집약도를 높이는 모든 개발사업은 사실상 모조리 공익사업에 해당하기에 언제 어디서 평범한 소유자의 재산권이 강제로 박탈당할지도 모른다는 위험성이 존재합니다. 한국에서도 공용수용을 규정한 100개의 개별 법률 중 민간에게 수용권을 허용한 법률이 49개에 달하고 있습니다. 한국 역시 아산면의 한 전자기업의 산업단지 판례에서 미국의 입장과 크게 다르지 않은 입장을 보이고 있습니다. 헌법재판소의 판례의 문장을 마지막으로 소개하며, 도시재생과 공공소유에 관한 글을 마칠까 합니다. 전국의 각 지역에서 ‘도시재생’이라던가 ‘공공소유’ 등 기존의 낙후된 공간을 활용하여 새로운 ‘경제적 이익’을 얻기 위한 노력들을 하고 있습니다. 과연 우리는 이 ‘경제적 이익’에 대해서 어디까지 합의한 것일까요. 꼭 한 번 던져볼 질문이라고 생각합니다. 그렇지 않으면 우리는 우리의 소중한 공유자원을 모두 잃을지도 모르기 때문입니다. 헌법재판소 판례(2007헌바111 전원재판부, 2009.9.24.) “산업입지가 원활히 공급된다면 산업단지의 건설이 용이해 질 수 있고, 따라서 산업단지의 건설을 통하여 효과적인 경제적 발전 내지 성장을 기대할 수 있다. 나아가 산업단지의 개발로 인한 경제적 발전은, 그간 우리 사회의 사회문화적 발전에서도 큰 초석이 되어왔다. 그와 같은 경제의 발전이 해당 국가공동체에서 영위되는 삶의 문명사적 수준을 신장시킨 주요한 동력이 되어왔다는 점에서, 산업단지 개발의 사회적 중요성을 확인할 수 있다... ... 이 사건 수용조항은 헌법 제23조 제3항의 ‘공공필요성’을 갖추고 있다고 보인다.” < 참고문헌 : “신자유주의 도시인클로저와 실존의 위기, 거주자원의 공유화”, 김용창, 서울대 지리학과,“희망의 도시”, 한울, 2017) 

기사 원문 : http://211.253.143.166/sharestory/news_view.do?storySeq=1347